Do sądu po świadczenie pielęgnacyjne

Obowiązujące przepisy często nie ułatwiają opiekunom uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Ostatnio jednak sądy wydają ciekawe wyroki, podchodząc do sprawy bardziej elastycznie. O najnowszych rozstrzygnięciach oraz całej procedurze starania się przed sądem o świadczenie pielęgnacyjne rozmawiamy z Grzegorzem Jaroszczykiem, adwokatem współpracującym z Centrum Integracja w Warszawie.
 

Tomasz Przybyszewski: Od wielu lat w Centrum Integracja w Warszawie bezpłatnie – w ramach projektów – wspierasz prawnie osoby z niepełnosprawnością i ich opiekunów. Część spraw dotyczy uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (obecnie w kwocie 1971 zł) zamiast specjalnego zasiłku opiekuńczego (620 zł). W dużym skrócie, wyższe świadczenie przysługuje za opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała w dzieciństwie lub we wczesnej młodości, a niższy zasiłek – za opiekę nad tymi, którzy stali się niepełnosprawni w wieku późniejszym. Sądy zaczynają ostatnio orzekać na korzyść opiekunów. Jak wygląda droga do korzystnej decyzji?

Grzegorz Jaroszczyk, adwokat: Najczęściej jest tak, że jeśli ktoś składa wniosek do wydziału świadczeń rodzinnych w swojej gminie, starając się o świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna osoby, której niepełnosprawność powstała w późniejszym okresie życia, to otrzymuje decyzję odmowną. Taki wiek podopiecznego jest bowiem przesłanką negatywną. Znamy jednak treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), który orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. To jest bardzo ważny wyrok, na który opiekunowie najczęściej powołują się, kiedy chcą w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego uzyskać świadczenie pielęgnacyjne. Bywa też, że od razu składają wniosek o świadczenie, argumentując, że wyrok Trybunału uchyla negatywną przesłankę momentu powstania niepełnosprawności.

Były przykłady gmin, które stosowały wyrok Trybunału, ale jednak urzędy niemal zawsze odrzucają takie wnioski.

Następuje więc drugi etap, czyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO). Tu już zdarza się, że uwzględnią wspomniany wyrok TK. Jednak część urzędników kolegiów odwoławczych twierdzi, że nie mogą stosować bezpośrednio wyroków i wciąż powołują się na negatywną przesłankę momentu powstania niepełnosprawności. Utrzymują więc decyzję odmowną. Wiele osób składa wtedy skargę do sądu administracyjnego, a te sądy – można powiedzieć – mają już ujednoliconą linię orzeczniczą w zakresie stosowania wspomnianego wyroku TK. Na korzyść opiekunów.

Wróćmy na chwilę do samorządowych kolegiów odwoławczych. Może być tak, że kolegium z miasta A wyda pozytywną decyzję, a z miasta B – w analogicznej sprawie – negatywną?

Może tak być. Z moich obserwacji, ze skarg, które do mnie trafiają, wynika, że rzeczywiście część osób kończy starania na etapie samorządowego kolegium odwoławczego, a część niestety nie. Różne decyzje mogą być nawet w tej samej miejscowości, wystarczy różny skład orzeczniczy SKO. Nie można więc powiedzieć, że w tym okręgu decyzje zawsze będą „na tak”, a w innym zawsze „na nie”.

Czy istotne jest, w jaki sposób wnioskuje się o wyższe świadczenie?

Teoretycznie w samym odwołaniu nie ma jakichś wymogów formalnych. Samą treść odwołania do SKO reguluje art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), zgodnie z którym nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, że z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Oczywiście zaleca się wskazanie chociażby tego wyroku TK, aby „podpowiedzieć” organowi drugiej instancji zastosowanie go wprost. Nie ma jednak takiego wymogu.

Gdy odwołanie w SKO nic nie da, pozostaje sąd administracyjny. W takim przypadku chyba już warto popracować nad skargą?

Myślę, że tak. Warto choćby poszukać najnowszych orzeczeń, które wskazują na pozytywne załatwienie podobnej sprawy. Wzmacnianie takiej skargi wskazaniem korzystnego orzecznictwa, chociażby Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jedna z taktyk.

Polskie prawo nie jest jednak precedensowe. Nie jest tak, że jeśli znajomy wygrał w takiej sprawie, to wygrana jest pewna i w twoim przypadku.

Oczywiście, nie ma gwarancji. Skargi są indywidualne. Także i wyrok dotyczy zawsze konkretnej, indywidualnej sprawy. Trzeba się więc liczyć z różnymi rozstrzygnięciami, ale w przypadku orzecznictwa dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności wydaje się, że linia orzecznicza jest już ujednolicona. Nie można oczywiście zagwarantować, że ta linia się nie zmieni.

Ile to wszystko trwa?

Sama procedura na poziomie administracyjnym, złożona z dwóch instancji, może trwać dwa, trzy miesiące.

Chodzi o urząd i SKO?

Tak. Natomiast potem to już zależy od obłożenia sądów administracyjnych. Nie ma reguły, ile może trwać postępowanie, ale trzeba się liczyć z tym, że co najmniej kilka miesięcy. Najpierw jest to wojewódzki sąd administracyjny (WSA), a jeśli trzeba – także Naczelny Sąd Administracyjny (NSA).

Czy bywa tak, że samorządowe kolegium odwoławcze odwołuje się od orzeczenia WSA?

To oczywiście może się zdarzyć, ale ostatnio nie spotkałem się z tym, by miało to miejsce w sprawie dotyczącej wieku powstania niepełnosprawności.

Czy w dużym skrócie polega to na tym, że o ile w oparciu o obowiązujące przepisy urzędnik nie może wydać decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdy niepełnosprawność powstała w późniejszym wieku, to już sąd daje mu taką „podkładkę”?

Często można spotkać się z takim literalnym podejściem do przepisów przez urzędników. Natomiast sąd może wprost zastosować konstytucję, uznać, że dane przepisy nie mieszczą się w ramach konstytucyjnych, uchylić decyzję i wskazać, co urząd ma z tym wyrokiem zrobić. Trzeba pamiętać, że wyrok sądu administracyjnego nie mówi, że zmienia decyzję i przyznaje świadczenie pielęgnacyjne. Ten wyrok uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje ją do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu można wtedy odczytać różne wskazówki dla organów administracyjnych, czym mają się kierować przy ponownym orzekaniu.

Ale nie muszą?

Nawet jeśli nie orzekną w duchu tego uzasadnienia i ponownie złożymy odwołanie do SKO, powołując się na wyrok w naszej sprawie, jest o wiele większa szansa, że ostateczna decyzja będzie pozytywna.

Są kancelarie prawne, które odpłatnie zajmują się walką o „zamianę” specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne. Czy warto korzystać z ich usług?

Nigdy nie wchodziłem w szczegóły działania tych kancelarii, nie wiem, na jakich zasadach funkcjonują, jaka obowiązuje umowa między klientem a daną kancelarią, dlatego trudno jest mi się wypowiadać na ten temat. Można korzystać ze wsparcia na zasadach komercyjnych, można korzystać z nieodpłatnych punktów pomocy prawnej, można korzystać z bezpłatnego wsparcia w ramach takich organizacji, jak Integracja. Nie chciałbym sugerować, którą z form należy wybrać. Na pewno jednak warto skonsultować z kimś swoją sprawę, bo dobrze byłoby od początku postępować zgodnie z duchem przepisów. Dobrze, by ktoś zapoznał się z dokumentami, poznał fakty. Każdy przypadek jest inny i gdy głębiej wchodzi się w temat, widać, ile różnych szczegółów ma znaczenie dla sprawy. Rozmawiamy o jednej przesłance, czyli momencie powstania niepełnosprawności. A przecież świadczenie pielęgnacyjne ma bardziej rozbudowane przesłanki negatywne i pozytywne. Trzeba je rozważyć łącznie. Każda sprawa ma wiele różnych niuansów, dlatego dobrze jest skonsultować to z kimś, kto zna tę problematykę i potrafi ocenić całość, a nie tylko tę jedną, wspomnianą przesłankę.

Czy w oparciu o wyrok Trybunału z 2014 r. każdy opiekun może wystąpić na drogę administracyjną o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego?

Trzeba zbadać sprawę. Przede wszystkim, kim jest podopieczny dla wnioskującej osoby – członkiem rodziny czy osobą obcą. Później – czy pracuje, na jakich zasadach funkcjonuje. Trzeba też przeanalizować sytuację rodzinną. Ale generalnie: tak, każdy może złożyć wniosek, każda sprawa powinna być zbadana i zakończyć się decyzją.

Jeśli ktoś pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy np. od pięciu lat, też może złożyć wniosek?

Ludzie je składają, są wyroki sądów administracyjnych, które mówią, w jaki sposób specjalny zasiłek opiekuńczy ma być zastąpiony przez świadczenie pielęgnacyjne. Różne są w tym zakresie rozwiązania sądowe. Natomiast generalnie coraz więcej jest osób, które w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego otrzymują świadczenie pielęgnacyjne.

Taka sprawa nie może się przedawnić?

Nie słyszałem o jakimś terminie, od którego miałaby przepaść możliwość „przejścia” na świadczenie pielęgnacyjne.

Czy w związku z tym, jeśli ktoś przez lata pobierał niższy specjalny zasiłek opiekuńczy, np. za opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, to po korzystnej decyzji w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może się również starać o wypłacenie go wstecz?

Trudne pytanie, bo wprost z przepisów nie wynika, że można starać się o pieniądze wstecz. Generalnie liczy się czas od miesiąca złożenia wniosku. Są wyjątki, kiedy np. składamy wniosek o orzeczenie o niepełnosprawności i trwa postępowanie. Jednak sam wniosek o świadczenie pielęgnacyjne obowiązuje od miesiąca złożenia wniosku.

Czyli zakłada się, że wnioskujący wcześniej nie chciał pobierać tego świadczenia?

Tak, choć nie wykluczam sytuacji, że ktoś mógłby złożyć odwołanie od decyzji, powołując się na pewne okoliczności, np. swoją niewiedzę, i sąd uznałby, że świadczenie należy wypłacić także wstecznie. Ale generalna zasada jest taka, że świadczenia wypłaca się od momentu złożenia wniosku.

Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzyskują też w sądach osoby, które mają prawo do emerytury – choć przepisy taką sytuację wykluczają. Korzystne orzeczenia sądów różnią się jednak w szczegółach.

Są dwie linie orzecznicze. Jedna mówi, że powinno się wypłacać różnicę pomiędzy wysokością emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

Czyli człowiek pobiera swoją emeryturę i dodatkowo część świadczenia?

Tak. Natomiast zgodnie z drugą można wybrać sobie świadczenie pielęgnacyjne albo emeryturę. Sądy wskazują tu przepis, który mówi o możliwości zawieszenia emerytury. Ich zdaniem, to wystarczy, by gminy przyznawały świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ zawieszenie emerytury jest równoznaczne ze wstrzymaniem jej wypłaty, więc de facto jest się uprawnionym do świadczenia.

Jest tu jednak pewna wątpliwość, ponieważ przepisy wykluczają wypłacanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przy zawieszeniu emerytury samo prawo nie znika.

Jako redakcja zapytaliście kiedyś ministerstwo o te wyroki i resort odpowiedział, że są niesłuszne, ponieważ mówią o zawieszeniu świadczenia, a przesłanką do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak ustalonego prawa do emerytury. Mamy więc zderzenie dwóch stanowisk. Natomiast często sądy orzekają, że gminy powinny informować o możliwości wyboru i po przyniesieniu decyzji o zawieszeniu emerytury powinna być możliwość pobierania pełnego świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyobraźmy sobie taką sytuację: starsza pani ma emeryturę w kwocie rzędu 1200 zł, jej mąż po udarze, w poważnej sytuacji zdrowotnej, z orzeczeniem o stopniu znacznym, trafia pod jej opiekę. Czy może próbować zamienić niższą emeryturę na świadczenie pielęgnacyjne, które wynosi prawie 2 tys. zł netto?

Myślę, że tak, choć tu jeszcze dochodzi wątek opieki nad mężem. Niektóre gminy odmawiają, wychodząc z założenia, że nie można otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki albo nawet opiekun pozostaje w związku małżeńskim... Ludzie odwołują się do SKO i sądów, które często uchylają tę decyzję twierdząc, że opieka nad swoim mężem nie stanowi przesłanki negatywnej do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przejdźmy jednak do konkretów w kwestii: emerytura kontra świadczenie. Jak sądy najczęściej orzekają?

Najnowsza linia orzecznicza preferuje raczej linię wyboru: albo emerytura, albo świadczenie pielęgnacyjne. Jako przykład takiego orzeczenia można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 650/20.

Wybiera się bardziej atrakcyjne świadczenie...

Tak. Pozostaje jednak pytanie, co będzie dalej? Otrzymuje się uchyloną decyzję ze wskazaniem, że można zawiesić emeryturę. Z takim zawieszeniem idzie się do urzędu, ale nie wiem, jak urzędy będą postępować. Uznają, że ustała negatywna przesłanka, czyli brak jest ustalonego prawa do emerytury, czy może dalej będą odmawiać i trzeba się będzie znów odwoływać? To będzie trwało bardzo długo, a tu emerytura zawieszona i trzeba mieć za co żyć. Za emeryturą przemawiają też nowe świadczenia, jak trzynastka czy czternastka. Ludzie naprawdę nie wiedzą, co robić. Mają pismo od miasta: „proszę zawiesić emeryturę, to damy świadczenie pielęgnacyjne”, tylko pytanie, co się z tym wiąże. Czy po zawieszeniu emerytury otrzymają trzynastkę i czternastkę? Czy mają ubezpieczenie zdrowotne? Czy przysługują im ulgi z tytułu bycia emerytem? Czy zawieszenie emerytury oznacza też zawieszenie dodatku pielęgnacyjnego?

Wydaje się, że zawieszenie wypłacania emerytury nie powoduje utraty statusu emeryta, bo prawo do emerytury wciąż istnieje.

Sprawa wymaga oceny plusów i minusów takiej sytuacji, to wszystko jest bardzo ważne, bo trzeba zbilansować zyski i straty. Emeryt musi wiedzieć, co jest dla niego bardziej opłacalne. Zauważam, że ludzie bardzo mądrze podchodzą do tego tematu. Dostrzegają plusy i minusy.

Czyli bardziej korzystne byłoby to drugie rozstrzygnięcie, zgodnie z którym ktoś pobiera emeryturę i dostaje wyrównanie do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego.

Podnosi się, że to może oznaczać zbyt wiele roboty dla urzędów. Kwoty świadczeń emerytalnych zmieniają się co rok, wysokość świadczenia również. Do tego nie rozstrzygnięto, czy różnicę liczymy od kwoty netto, czy brutto. A przecież świadczenie pielęgnacyjne nie jest opodatkowane.

Czy na dziś zalecałbyś emerytom-opiekunom walkę o świadczenie pielęgnacyjne?

Uważam, że trzeba zrobić dwie rzeczy. Po pierwsze, skonsultować się z prawnikiem, który zbada całość sytuacji. Po drugie, skontaktować się z ZUS-em, by dowiedzieć się, jakie będą zyski i straty wynikające z zawieszenia emerytury. Dopiero potem podejmować decyzje.

Jakie są najtrudniejsze sprawy dotyczące świadczeń dla opiekunów?

Można wskazać jako przykład małżonka, który opiekuje się drugim współmałżonkiem, którego niepełnosprawność powstała w późniejszym wieku. Na dodatek małżonek – opiekun – pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. To trzy przesłanki negatywne: fakt pozostawania w związku małżeńskim, fakt otrzymywania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i fakt, że niepełnosprawność małżonka powstała w późniejszym okresie życia.

Mimo tych trzech przesłanek negatywnych, można uzyskać świadczenie pielęgnacyjne?

Tak. Po pierwsze, jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r., a który mówi, że nie stanowi przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego fakt, że opiekun ma rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Druga rzecz, moment powstania niepełnosprawności, to kwestia wyroku TK z 2014 r. Trzecia – bycie w związku małżeńskim – przecież to na małżonku ciąży obowiązek alimentacyjny, więc tym bardziej powinien móc korzystać ze świadczenia pielęgnacyjnego. Tak na przykład orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2014 (sygn. akt I OSK 789/13), który stwierdził, że sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki, przy wypełnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka. Dużo jest przepisów dotyczących różnych świadczeń. Wiele wyroków, wyjątków, podobne do siebie nazwy. Czasem trudne jest rozpoznanie samego problemu, ponieważ ludzie używają niewłaściwych sformułowań. Żeby rozpoznać problem, wracam do podstaw, czyli do zdefiniowania samego świadczenia czy danego problemu, który też jest niektórym trudno wskazać. Wiedzą, że coś jest źle, ale nie potrafią właściwie go opisać, mylą pojęcia, mylą świadczenia. Moim zadaniem jest najpierw wysłuchać, rozpoznać problem, nazwać go i dopiero potem udzielić właściwej porady.

Grzegorz Jaroszczyk – adwokat, były kierownik warsztatów terapii zajęciowej w Warszawie, obecnie adwokat specjalizujący się w prawnych zagadnieniach dotyczących osób z niepełnosprawnościami. Były członek Prezydium Komisji Dialogu Społecznego ds. Osób Niepełnosprawnych, działającej przy Biurze Polityki Społecznej Urzędu m.st. Warszawa. Od 2010 r. stale współpracuje ze Stowarzyszeniem Przyjaciół Integracji w ramach Centrum Integracja w Warszawie.

Nasz cykl: Prawo do zrozumienia

„Nieznajomość prawa szkodzi” – to stara prawnicza paremia, zgodnie z którą nie można liczyć na pobłażliwość, gdy łamie się prawo, argumentując, że się go nie znało. Można jednak na tę maksymę spojrzeć inaczej: codzienne życie jest trudniejsze, gdy nie zna się swoich praw. Dotyczy to zwłaszcza osób z niepełnosprawnością i ich opiekunów, często zagubionych w chaotycznym i niejasnym prawodawstwie.

Dlatego prezentujemy nowy cykl portalu Niepelnosprawni.pl „Prawo do zrozumienia”. W jego ramach będziemy się starali przybliżać Czytelnikom złożone zagadnienia, tłumaczyć niejednoznaczne przepisy, przekładać ustawy i rozporządzenia „z polskiego na nasze”.

Jakimi tematami z zakresu prawa dotyczącego osób z niepełnosprawnością Twoim zdaniem powinniśmy się zająć? Napisz nam o tym w komentarzu pod artykułem lub na adres: redakcja@niepelnosprawni.pl

Pamiętaj! Masz Prawo do zrozumienia!

W ramach cyklu „Prawo do zrozumienia” ukazały się już następujące artykuły:

• Orzeczenie dziecka. Jak skutecznie odwołać się od decyzji komisji?
• Co przysługuje osobom z niepełnosprawnością ruchową?
• Co przysługuje osobom niewidomym i słabowidzącym?
• Gdy pacjent nie może wyrazić woli...